De som inte får stanna: Att implementera återvändandepolitik

Under de senaste två decennierna, 1999–2018, har svenska myndigheter fattat beslut om mer än 300 000 återvändanden, knappt 20 000 per år i snitt varav det stora flertalet under den senare delen av perioden. Alla dessa människor som inte har fått stanna förväntas återvända frivilligt, men vi vet av erfarenhet att en stor andel inte gör det. På politisk nivå sägs återvändandefrågorna vara prioriterade i regleringsbrev och genom olika lagstiftnings- och andra initiativ. Mot denna bakgrund syftar denna Delmi-rapport till att undersöka återvändandefrågorna från ett styrnings- och implementeringsperspektiv. Huvudfrågan för undersökningen lyder: Varför är diskrepansen mellan mål och utfall så pass stor på återvändandeområdet? Den handlar om hur styrmedel utnyttjas i politiken. Empiriskt bygger rapporten på ett 40-tal semistrukturerade intervjuer med tjänstemän och frontbyråkrater, alltså personal på fältet, inom Migrationsverket, Polisen och Justitiedepartementet, men också andra offentliga myndigheter samt civilsamhällesorganisationer. Med hjälp av intervjuer, insamlade interna rapporter och andra underlag från berörda myndigheter samt offentliga utredningar har en rad iakttagelser och fenomen systematiserats. Analysen har byggt på en implementeringsmodell med tre frågor i centrum: Hur förstå, kunna och vilja genomföra återvändandepolitiken? Utgångspunkten är att de myndigheter som ska genomföra de målsättningar som politiker ställt upp om ett effektivt, rättssäkert och humant återvändande kännetecknas av att vara ”StreetLevel bureaucracies”. Där skapar frontbyråkraterna egna rutiner och sätt att arbeta för att hantera sina uppgifter samtidigt som de också är styrda av regler och rättsstatens ideal av likabehandling. Resultaten från undersökningen visar att återvändandefrågorna i sig innehåller väsentliga målkonflikter som är svåra att hantera. En sådan konflikt finns mellan de tre värden som ska genomsyra återvändandepolitiken, nämligen effektivitet, rättssäkerhet och humanitet. Målet om ett effektivt återvändande i termer av många och snabbt verkställda beslut (helst på frivillig basis) måste ställas i relation till de andra båda målen, men också till mål på andra politikområden – såsom snabb etablering på arbetsmarknaden. Målet om att verkställa fattade beslut på återvändandeområdet får ofta stå tillbaka för andra mål. Utgångspunkten är att de som befinner sig i en asylprocess kan förväntas att verkligen vilja stanna i landet och deras förtroende för de myndigheter som har ett annat uppdrag kan förväntas vara litet. Myndigheternas uppdrag och intention är att avoch utvisa de med lagakraftvunna avslagsbesked samt irreguljära migranter från landet. Detta ska ske så snabbt och (kostnads)effektivt som möjligt, men också under humana och rättssäkra former. Rättsstatens ideal med rätten till en individuell prövning samt att humanitära hänsynstaganden ska gälla också på detta område utgör i sig en viss restriktion för effektivitetsmålet. Men den målsättning som myndigheterna jobbar utifrån är frivilligt återvändande, vilket innebär lägre kostnader för både individen och för samhället samt en mindre traumatisk upplevelse för alla parter. I första hand vill man således att individer med återvändandebeslut ska återvända frivilligt efter att ha ordnat med erforderliga rese- och identitetshandlingar samt varit tillmötesgående under processen. I utbyte erbjuds ekonomisk hjälp i form av olika slags återvändarbidrag, in-kind (i natura) eller monetära bidrag. När varken morötter eller predikningar hjälper så finns piskan där i form av förvarstagande och assistans från Polisen och Kriminalvårdens transportenhet för att verkställa beslutet. De verktyg och policyredskap som används i form av piskor, morötter och predikningar och som ska ge incitament att återvända och inte stanna i landet, lever inte upp till önskvärd nivå. Asylprocessen innehåller många olika spår och möjligheter som skickar signaler genom systemet att ett nej inte alltid är ett nej. Spårbytesmöjligheten, inklusive möjligheter att överklaga spårbytet, erbjuder en ny chans att få stanna och hör ihop med politikens mål om etablering på arbetsmarknaden. Signalen från samhällets sida om att man får arbeta och då får en andra chans, skapar samtidigt en förväntan att få stanna. Möjligheten att anföra verkställighetshinder, inklusive möjligheter att överklaga, är snarare ett sätt att tillgodose behovet av rättssäkerhet i asylprocessen. Regularisering, att få en ny chans till prövning, är en möjlighet som företrädesvis uppstår som ett svar på att gruppen irreguljära migranter växer i omfattning och lever gömda. Skälen till de regulariseringsbeslut som fattas brukar då vara humanitet gentemot en åsidosatt grupp som lever under svåra villkor. Därutöver är det tydligt att återvändande betraktas och behandlas som en lågstatussyssla hos de myndigheter som ansvarar för frågorna. Området må prioriteras i regleringsbrev under senare år. Men det röner inte samma uppmärksamhet hos myndighetsledningarna, vilket illustreras i både personalförsörjning och resursfördelning, något som torde påverka tjänstemän och frontbyråkrater i förväntad riktning. Sammanfattningsvis visar våra resultat att återvändandepolitiken har åtskilliga utmaningar att hantera. Inte minst gäller det de målkonflikter som finns på området, att verksamheten inte alltid prioriteras på myndigheter med huvudansvar och att politiken på återvändandeområdet inte alltid är konsekvent. Därutöver är de omgivande faktorerna inte heller direkt gynnsamma, vilket gör att de policyverktyg som används bemöts med effektiva motstrategier.