Governance processes

This report synthesises previous ReSOMA briefs concerning the crackdown on NGOs and volunteers helping refugees and other migrants. Section 1 captures the main issues and controversies in the debate on the policing of humanitarianism and the potential impacts of EU and national anti-migrant smuggling policies on civil society actors. This section has drawn on academic research in this area, and in particular on CEPS expertise in this field. Section 2 provides an overview of the possible policy options to address this phenomenon taking stock of the ongoing policy debate on solutions and alternatives. Section 3 aims to identify and quantify criminal cases of individuals, volunteers and NGOs providing humanitarian assistance to migrants in the European Union. This monitoring exercise has been carried out by MPG through ReSOMA’s collaborative and participatory process involving experts from NGOs, researchers and other stakeholders. Section 4 provides overall summary conclusions and recommendations to end the crackdown on NGOs and to prevent further policing of civil society. The final section proposes approaches to returning responsibility to EU actors, to be further explored by the ReSOMA platform, with a focus on good governance, human rights defenders, and the protection of humanitarian space inside the EU.

Illegal immigration, irregular migrants and the processes used by governments and other official bodies to deport, prosecute or otherwise undertake enforcement activities against people on the basis of immigration status form one of the most contentious and vexed element of global migration debate. This report presents findings from an ESRC-funded project examining irregular migration and immigration enforcement in the UK. The study focuses specifically on in-country immigration law enforcement and its effects, impacts and limits, a phenomenon that has so far received very little academic attention. It looks at the impact of increasingly tight legislation and robust enforcement measures on irregular migration and on irregular immigrants; in particular, it investigates: The organisational structure, culture and practices of immigration law enforcement agencies; The political, legal, practical and ethical limits of law enforcement; The interaction between irregular immigrants’ strategies, employer practices and enforcement measures; How irregular migrants navigate internal immigration controls; The impact of enforcement on irregular migrants’ access to fundamental rights; How this suite of processes, actions and impacts are perceived and shape policies. The investigation considers three sometimes overlapping groups – immigration enforcement (29 individuals interviewed)– which are examined at both a managerial and delivery level; stakeholder groups such as public service providers (16 individuals) and employers (18 individuals), who are also charged with the enforcement of migration laws, as well as voluntary sector organisations (21 individuals); and the target groups for enforcement action – notably the irregular migrants themselves (175 individuals).

Vervoerdersverplichtingen zijn verplichtingen die op grond van regelgeving aan vervoerders zijn opgedragen. Deze verplichtingen dragen feitelijk bij aan de immigratiecontrole die door de overheid wordt uitgeoefend aan de Schengenbuitengrenzen. Commerciële vervoerders (luchtvaartmaatschappijen en rederijen) die passagiers van buiten het Schengengrondgebied aanvoeren moeten aan de volgende vier verplichtingen voldoen: de terugvervoerplicht, de zorgplicht, de afschriftplicht en de passagiersinformatieplicht. Met uitzondering van de terugvervoerplicht zijn de verplichtingen van toepassing voordat passagiers zich aandienen aan de Schengenbuitengrens. Indien een vervoerder handelt in strijd met de vervoerdersverplichtingen kan het Openbaar Ministerie (OM) overgaan tot strafrechtelijke vervolging. Op overtreding van de vervoerdersverplichtingen staat een boete, in theorie kunnen aan vervoerders gevangenisstraffen worden opgelegd. In dit advies wordt met betrekking tot de vervoerdersverplichtingen de volgende hoofdvraag beantwoord: Waarom, hoe en met welke gevolgen vond privatisering plaats in het migratiebeleid en welke lessen zijn daaruit te destilleren? Wanneer het vervoer van een passagier wordt geweigerd, voorkom je met vervoerdersverplichtingen dat een passagier zonder de juiste documenten, de Schengen-buitengrens bereikt. Hierdoor dragen de vervoerdersverplichtingen feitelijk bij aan een effectievere uitvoering van de immigratiecontrole. Ook wanneer een passagier wiens vervoer is geweigerd zich beroept op asielmotieven, is de vervoerder nu niet verplicht deze passagier te vervoeren. Een geweigerde passagier kan een beroep doen op asiel. Wanneer een vervoerder deze passagier toch overweegt te vervoeren, bestaat er de mogelijkheid om de zaak ter consultatie voor te leggen aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Uit onderzoek van de ACVZ blijkt dat van deze mogelijkheid in de praktijk geen gebruik wordt gemaakt. Er bestaat voor vervoerders geen verplichting om de IND te consulteren. Bovendien zijn er indicaties dat grondpersoneel niet in staat is om een beroep op asielmotieven te onderkennen. De ACVZ beveelt aan om de procedure in de Vreemdelingencirculaire te schrappen. Wanneer een passagier geen of onjuiste documenten bezit en stelt dat zijn leven in gevaar is, zouden vervoerders dit verplicht aan de IND moeten voorleggen. Dat stelt de ACVZ in haar advies ‘Vervoerdersverplichtingen’.

The fundamental weakness of nation state and EU efforts to effectively manage migration to Europe lies in ensuring the return of foreigners who pass or avoid border controls but are then neither granted asylum nor a residence permit. Many Member States thereby increasingly rely on public policies for the so-called ‘voluntary return’ of irregular migrants and (refused) asylum seekers. Very little is known about how these approaches work in practice and whether they meet stated policy goals and discharge state obligations regarding migrants’ human rights. The project REvolTURN addresses this research gap through a close and comparative analysis of ‘voluntary return’ policies in Austria and the UK, including their adoption, implementation and immediate outcome. It examines 1) how voluntariness of return is constructed and framed in law, policy and public discourse, 2) which notions of voluntariness are crucial for policy implementation, and 3) what impact this has on migrants’ own decision-making about their return. My innovative and interdisciplinary mixed-method approach combines comparative policy and discourse analysis, detailed institutional ethnography through observation and in-depth interviews and a survey among potential returnees. REvolTURN addresses a key priority of the Horizon 2020 work programme for 2016-17: to better manage migration, and will also contribute to recent scholarship regarding the in/effectiveness of migration policies and the agency of migrants holding no or highly precarious statuses. The project has three main objectives: 1) to better understand the role and functioning of voluntariness in the context of state-managed migratory return; 2) to develop a framework for assessing and comparing these roles and functions, including their effectiveness; and 3) to thereby contribute to evidence-based and workable policy solutions that increase the number of genuinely voluntary returns without undermining the very logic underlying this approach.

Op verzoek van het kabinet heeft de adviesraad de rol van private actoren in het migratiebeleid onderzocht. De centrale vraag daarbij is geweest, hoe en met welke gevolgen privatisering plaatsvindt in het migratiebeleid. Drie casussen zijn voor het onderzoek geselecteerd en zijn in afzonderlijk deeladviezen eerder gepubliceerd. Op 1 juli 2021 is het syntheserapport ‘Grip houden op publieke belangen ‘ gepubliceerd dat de uitkomsten van de drie onderzochte casussen samenbrengt. De overheid blijkt bij het proces en de uitvoering van privatisering binnen het migratiebeleid op een drietal structurele punten duidelijk tekort te schieten: 1) Het borgen van publieke belangen 2) Het realiseren van adequaat toezicht om het gewenste resultaat te kunnen verzekeren en 3) het garanderen van rechtsbescherming. Het eerste advies in deze serie gaat over de verplichtingen bij immigratiecontrole die aan vervoerders (luchtvaartmaatschappijen en rederijen) zijn opgedragen op basis van regelgeving. Het tweede advies gaat over de begeleiding van innovatieve buitenlandse startup-ondernemers in Nederland, de zogenoemde startup-regeling. Het derde advies heeft als onderwerp de borging van de kwaliteit van het inburgeringsonderwijs. Bij het inburgeringsonderwijs is de overheid bijvoorbeeld tekortgeschoten bij het opstellen van kaders. Publieke waarden zijn niet juist geïdentificeerd en gewaarborgd en er is geen toezicht op kwaliteit en effectiviteit. Ook is er sprake van een gebrekkige rechtsbescherming van de inburgeraar. Bij de startup-regeling heeft de overheid eveneens de publieke belangen onvoldoende benoemd, waardoor geen borging mogelijk is. Het beoordelen van de innovativiteit van buitenlandse startup-ondernemingen is volledig aan een private partij (begeleider) overgelaten en de rechtsbescherming van de startup-ondernemer is daardoor beperkt. Uit het onderzoek naar de vervoerdersverplichtingen blijkt dat deze niet bijdragen aan de naleving van de internationale rechtsorde en slechts gericht zijn op het borgen van de nationale veiligheid en openbare orde. Er bestaat voor hen geen verplichting om de weigering van niet of onjuist gedocumenteerde passagiers die asielmotieven aanvoeren, voor te leggen aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst. De rechtsbescherming van vreemdelingen komt daarmee in het geding. De drie onderzochte casussen betreffen steeds een andere fase in het migratiebeleid, kennen een andere vorm van privatisering en laten verschillende mechanismen zien om private actoren bij de behartiging van publieke belangen te betrekken. Deze aanpak geeft onderzoekstechnisch een zo compleet mogelijk beeld. De overheid moet volgens de adviesraad nadrukkelijk heroverwegen hoe om te gaan met privatisering binnen het migratiebeleid. Daarom beveelt de ACVZ aan om bij privatisering steeds minstens drie kerncriteria als uitgangspunt te gebruiken: Borging, Toezicht en Rechtsbescherming. Ook bestaande privatiseringen moet de overheid, volgens de adviesraad, op die manier opnieuw beoordelen. Alleen dan houdt de overheid de noodzakelijke grip op publieke belangen.

International cooperation on migration is a major challenge for sovereign States in bilateral relations: the inherent contrasting interests between receiving and sending countries put obstacles in the way of bilateral satisfaction and require extra political involvement to overcome any differences. The same cooperation when developed by a supranational organization like the EU1 is even more challenging, as bilateral tensions are topped off with tensions between the national and supranational level. The EU has developed its Global Approach to Migration as a possible way to establish comprehensive cooperation with non-EU partners from the East and the South on a whole range of migration issues, including the fight against irregular migration, legal migration, migration and development, and asylum policy. The approach also had a coordinating effect for internal EU policymaking. There have been, however, four main challenges hampering this policy domain: 1) the limited ability of the EU to define its migration policy with its 27 sovereign States; 2) tensions between the national and supranational level in the EU as regards international cooperation on migration; 3) the diverging interests and priorities of sending regions and/or partner countries; 4) the limited implementation capacities of the EU and its Member States, as well as of partner countries. The prospects for cooperation depend on the ability of the EU to overcome these challenges. Focus should be on the vital areas of action, addressing the non-securitarian issues of migration policy and assuring its thematic diversity; strengthening the EU’s international standing; and introducing coherent monitoring of policy implementation.

Bij de beoordeling van asielverzoeken is informatie over de situatie in het land van herkomst van de asielzoeker van groot belang. Dergelijke informatie helpt namelijk bij het beantwoorden van de vraag of de asielzoeker in aanmerking komt voor een asielvergunning. De Immigratieen Naturalisatiedienst (IND) gebruikt hiervoor meestal rapporten die het ministerie van Buitenlandse Zaken opstelt, de zogeheten ‘ambtsberichten’. Wanneer geen, dan wel geen recente, ambtsberichten over een land zijn verschenen (in 2018 betrof dit bijna de helft van de eerste asielaanvragen) betrekt de IND vaak landeninformatie uit andere bronnen bij de beoordeling van asielverzoeken. Er zijn namelijk ook andere organisaties die rapporten opstellen over de situatie in landen van herkomst van asielzoekers die in meer of mindere mate gelijkenis vertonen met de ambtsberichten. Daarnaast is er informatie beschikbaar via bijvoorbeeld nieuwsberichten. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) om advies gevraagd over de vraag hoe de IND bij het ontbreken van een algemeen ambtsbericht het beste gebruik kan maken van deze andere bronnen van informatie. De staatssecretaris ervaart het namelijk als een probleem dat het gebruik van andere bronnen van landeninformatie dan de ambtsberichten niet op een transparante manier is ingebed in het beleidsproces, de uitvoering en de rechtsbescherming. Het is niet duidelijk wanneer een dergelijke bron wel of niet gebruikt kan worden en wanneer een bron als betrouwbaar kan worden aangemerkt. Ook vraagt ze of het mogelijk is om een rangorde aan te brengen in de bronnen. In dit advies beantwoorden wij de volgende adviesvraag: Hoe kunnen bij het ontbreken van een (actueel) ambtsbericht andere openbare bronnen van landeninformatie zo goed mogelijk gebruikt worden in het beleids- en besluitvormingsproces, de uitvoering en rechtsbescherming en in hoeverre is hierin een rangorde aan te brengen? De centrale vraag beantwoorden we aan de hand van de volgende deelvragen: 1) Welke criteria zijn in wet- en regelgeving, jurisprudentie en literatuur te onderscheiden voor de beoordeling en het gebruik van landeninformatie?; 2) Wat wordt momenteel bij het ontbreken van een ambtsbericht als bruikbare en onbruikbare bron aangemerkt om de (veiligheids)situatie in landen van herkomst te beoordelen? Hoe wordt hiermee omgegaan door beleid/uitvoering/rechtspraak?; 3) Wat is de werkwijze en rol van het European Asylum Support Office (EASO) op het gebied van het verzamelen, weergeven en beoordelen van landeninformatie? ; 4) Op welke landeninformatie baseren andere Europese landen hun beleidsproces, uitvoering en rechtsbescherming?; 5) Wat zijn de voor- en nadelen van het gebruik van andere openbare landeninformatie dan de ambtsberichten? Voor het beantwoorden van de adviesvraag hebben we een jurisprudentie- en literatuuronderzoek verricht, 54 IND-dossiers bestudeerd en beleidsmedewerkers, wetenschappers en vertegenwoordigers van belangenorganisaties geconsulteerd.

Als ein Teil des Projekts Einwanderung und Transformation der chinesischen Gesellschaft werden hier die sozialen Dynamiken und die Umsetzung des neuen chinesischen Ausländergesetzes von 2012 aus der Perspektive staatlicher und nicht-staatlicher Akteure untersucht. Dabei stehen die folgenden Fragen im Mittelpunkt: Wie positionieren sich bestimmte nationale Ministerien oder die Regierungen von Megastädten wie Guangzhou zur Zuwanderung und zur Ausländerintegration in China? Wie bilden sich demografische Herausforderungen, Wirtschaftsentwicklung und Sicherheitsbedenken in öffentlichen und fachlichen Diskursen über Rechtsreformen und die Umsetzung des neuen Ausländerrechts ab? Wie verhält sich der formale Vollzug des Ausländerrechts gegenüber informalen Praktiken, etwa informalen Arrangements und Aushandlungsprozessen zwischen Einwanderern und Verwaltungsbeamten? Das Projekt wird in Peking, dem Sitz des nationalen Gesetzgebers durchgeführt sowie in Guangzhou, einem Zentrum ausländischer Zuwanderung. Um die Perspektiven des Gesetzgebers, der Verwaltung und der Einwanderer zu integrieren, verwendet dieses Projekt einen interdisziplinären Ansatz, der sich Methoden aus der Rechtswissenschaft, der Enthnologie und der Geografie bedient. Die im nationalen Gesetzgebungsverfahren involvierten Interessen werden mittels der Analyse von Texten und Experteninterviews in Ministerien, Parteiorganen, Universitäten und Thinktanks erforscht. Die Untersuchung des Vollzugs des Ausländerrechts in Guangzhou beinhaltet eine Aktualisierung bereits vorhandener qualitativer und quantitativer Daten sowie Interviews mit örtlichen Behörden, Konsulaten und Ausländerorganisationen. Die Perspektive der Einwanderer wird mittels Methoden der ethnografischen Forschung untersucht, wobei insbesondere Einwanderergruppen aus Westafrika und aus Europa betrachtet werden.

Discussions on Greece’s migration and asylum policies have in recent years primarily taken place from a human rights perspective. Through this humanitarian lens, effective migration management means effective protection of human rights.The present report, which brings together the main findings of the MIDAS project, reviews the Greek and at a wider level the EU approach towards irregular migration through the lens of cost-effectiveness. By measuring the human and material resources invested in the management of irregular migration within the time frame of 2008-2013, the present paper discusses three crucial questions: 1 How much do irregular migration control policies in Greece actually cost? 2. Are current policies cost-effective, when compared against their outputs and outcomes? 3. Are there any alternative policy recommendations that could be more cost-effective? The MIDAS report feeds thereby new data to the present debate and opens the floor for a broader discussion through a new lens, that of cost-effectiveness.

Bij de beoordeling van asielverzoeken is informatie over de situatie in het land van herkomst van de asielzoeker van groot belang. Dergelijke informatie helpt namelijk bij het beantwoorden van de vraag of de asielzoeker in aanmerking komt voor een asielvergunning. De Immigratieen Naturalisatiedienst (IND) gebruikt hiervoor meestal rapporten die het ministerie van Buitenlandse Zaken opstelt, de zogeheten ‘ambtsberichten’. Wanneer geen, dan wel geen recente, ambtsberichten over een land zijn verschenen (in 2018 betrof dit bijna de helft van de eerste asielaanvragen) betrekt de IND vaak landeninformatie uit andere bronnen bij de beoordeling van asielverzoeken. Er zijn namelijk ook andere organisaties die rapporten opstellen over de situatie in landen van herkomst van asielzoekers die in meer of mindere mate gelijkenis vertonen met de ambtsberichten. Daarnaast is er informatie beschikbaar via bijvoorbeeld nieuwsberichten. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) om advies gevraagd over de vraag hoe de IND bij het ontbreken van een algemeen ambtsbericht het beste gebruik kan maken van deze andere bronnen van informatie. De staatssecretaris ervaart het namelijk als een probleem dat het gebruik van andere bronnen van landeninformatie dan de ambtsberichten niet op een transparante manier is ingebed in het beleidsproces, de uitvoering en de rechtsbescherming. Het is niet duidelijk wanneer een dergelijke bron wel of niet gebruikt kan worden en wanneer een bron als betrouwbaar kan worden aangemerkt. Ook vraagt ze of het mogelijk is om een rangorde aan te brengen in de bronnen. In dit advies beantwoorden wij de volgende adviesvraag: Hoe kunnen bij het ontbreken van een (actueel) ambtsbericht andere openbare bronnen van landeninformatie zo goed mogelijk gebruikt worden in het beleids- en besluitvormingsproces, de uitvoering en rechtsbescherming en in hoeverre is hierin een rangorde aan te brengen? De centrale vraag beantwoorden we aan de hand van de volgende deelvragen: 1) Welke criteria zijn in wet- en regelgeving, jurisprudentie en literatuur te onderscheiden voor de beoordeling en het gebruik van landeninformatie?; 2) Wat wordt momenteel bij het ontbreken van een ambtsbericht als bruikbare en onbruikbare bron aangemerkt om de (veiligheids)situatie in landen van herkomst te beoordelen? Hoe wordt hiermee omgegaan door beleid/uitvoering/rechtspraak?; 3) Wat is de werkwijze en rol van het European Asylum Support Office (EASO) op het gebied van het verzamelen, weergeven en beoordelen van landeninformatie? ; 4) Op welke landeninformatie baseren andere Europese landen hun beleidsproces, uitvoering en rechtsbescherming?; 5) Wat zijn de voor- en nadelen van het gebruik van andere openbare landeninformatie dan de ambtsberichten? Voor het beantwoorden van de adviesvraag hebben we een jurisprudentie- en literatuuronderzoek verricht, 54 IND-dossiers bestudeerd en beleidsmedewerkers, wetenschappers en vertegenwoordigers van belangenorganisaties geconsulteerd.

This project examines the effects of the EU’s external migration management policies by zooming in on six countries: Jordan, Lebanon, Ethiopia, Senegal, Ghana and Libya. The countries represent origin, transit and destination countries for mixed migration flows, and differ in terms of governance practices, state capacities, colonial histories, economic development and migration contexts. Bringing together scholars working on different case countries and aspects of the migration policy puzzle, the EFFEXT project explores the broader landscape of migration policy in Africa and the Middle East

Sinds de vluchtelingencrisis van 2015-2016 bevindt het Europese asielstelsel zich in een crisis. Het stelsel vertoont grote tekortkomingen. De vluchtelingenkampen in landen aan de Europese buitengrens waar zich mensonterende situaties voordoen zijn daarvan het meest zichtbare gevolg. In de lidstaten van de Europese Unie bestaat tegelijk veel frustratie over het uitblijven van effectieve verwerking van de grote aantallen aankomende asielzoekende migranten. De toedeling van solidariteit en verantwoordelijkheid tussen lidstaten die het stelsel schraagt, hapert in de praktijk. Vanwege de fundamentele onenigheid tussen lidstaten over de richting van een hervorming lukt het nu al jaren niet een uitweg te vinden. Tegen deze achtergrond heeft de minister van Buitenlandse Zaken, samen met de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) verzocht om te adviseren hoe de politieke impasse op het terrein van het Europese asielbeleid kan worden doorbroken. Zodoende stelt de AIV in dit advies de vraag centraal welke politiek-strategische benadering een kansrijke uitweg uit de patstelling zou kunnen bieden. Het advies beoogt dus niet de diverse aspecten van de wereldwijde asiel- en migratieproblematiek uitputtend te behandelen. Uiteraard kunnen de maatregelen ter hervorming van het Europese asielstelsel in veel gevallen niet los worden gezien van het asiel- en migratievraagstuk in den brede. Relevante aspecten komen daarom aan de orde in zoverre dit de advisering over het doorbreken van de Europese asielimpasse dient. Het asielbeleid in Nederland en Europa is gebaseerd op een normatief kader stoelend op onder meer het Vluchtelingenverdrag en het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. Dit kader vormt onverminderd het uitgangspunt waarbinnen een oplossing gestalte dient te krijgen. Naar het oordeel van de AIV is dit niet alleen een kwestie van medemenselijkheid en juridische verplichting, maar ook van eigenbelang: stabiliteit en rechtsorde aan de buitengrenzen en elders is hiermee in belangrijke mate gediend. Bovendien kan het Europese asielstelsel niet functioneren zonder medewerking van landen van herkomst en transit van wie we vragen een belangrijk aandeel te nemen in het internationale migratiemanagement en die we nodig hebben voor terugkeerbeleid. Samenwerking bij bescherming in de regio en geloofwaardige mogelijkheden voor legale migratie naar EU-lidstaten zullen daarom onderdeel van het asiel- en migratiebeleid moeten zijn. Evenmin echter kan worden voorbijgegaan aan realiteiten die het functioneren van en het draagvlak voor het asielstelsel ondermijnen, zoals de grote aantallen aankomende migranten die een beroep doen op asielbescherming in Europa zonder daar recht op te hebben, en de toenemende problemen met de groep die niet mag blijven (de ‘veilige-landers’) maar niet terugkeert naar het land van herkomst. Er zijn ook veiligheidsrisico’s verbonden aan onvoldoende gecontroleerde binnenkomsten. Daaruit vloeien in noodsituaties soms moeilijke politieke keuzes voort. De AIV stelt vast dat een hervorming van het Europese asielstelsel dringend nodig is. De huidige impasse is riskant, omdat Europa momenteel slecht is voorbereid op een mogelijke volgende grote migratiecrisis – waarvan de COVID-19 pandemie het gevaar bepaald niet verkleint. Tegelijk leidt een falend Europees asielstelsel, en de perceptie onder Europese burgers van verlies van controle op wie er onze landen binnenkomt, tot verlies van vertrouwen in zowel de rechtvaardigheid van het asielstelsel als het functioneren van de EU. De beantwoording van de adviesaanvraag aan de AIV vergt om te beginnen een analyse van de strategieën die kunnen bijdragen aan het vinden van politieke ruimte om de impasse te doorbreken (hoofdstuk 2). Het gaat dan, bijvoorbeeld, om de voor- en nadelen van een pakketbenadering of juist een stap-voor-stap-aanpak. Ook bespreekt de AIV welke gebeurtenissen de impasse deden ontstaan en welke conflicterende politieke drijfveren en onderliggende onevenwichtigheden erin tot uitdrukking komen. Sterke ideologische opvattingen, diepgevoelde overtuigingen en emoties – voor én tegen ruimhartige opname van vluchtelingen – spelen bij dit thema een grote rol. Alleen goed wederzijds begrip van de publieke ervaringen binnen diverse lidstaten en van de weerslag daarvan op standpunten van politieke partijen en regeringen, biedt een basis voor vertrouwensherstel en voor stappen om uit de impasse te komen. Het rapport behandelt vervolgens enkele ontwikkelingen in politiek en rechtspraak, en ook de intrede van de COVID-19 pandemie, die relevant zijn voor de mogelijkheden de impasse te doorbreken (hoofdstuk 3). Politieke dynamiek komt ook van de eind 2019 aangetreden Commissie-Von der Leyen die zoekt naar manieren om het asielstelsel, eventueel geleidelijk, te hervormen. Daartoe presenteerde de Commissie in september 2020 het ‘asiel- en migratiepact’, waarvan een politieke appreciatie wordt geboden (hoofdstuk 4). De AIV verbindt vervolgens de genoemde strategieën en ontwikkelingen aan de onderdelen van de asiel- en migratieketen en aan ‘Schengen’. In het betreffende deel van het advies (hoofdstukken 5, 6 en 7) worden de contouren van de conclusies en aanbevelingen zichtbaar. In de kern is de AIV van oordeel dat een doorbreken van de impasse slechts mogelijk is op basis van twee grote akkoorden: een intern akkoord gebaseerd op een nieuw evenwicht in de solidariteit en verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en een extern akkoord dat het interne beleid flankeert middels effectieve afspraken met derde landen over terug- en overname, gebaseerd op gedeelde belangen. Wat betreft het interne akkoord volgt de AIV de denklijn in het voorstel van de Commissie-Von der Leyen om een van de voornaamste struikelblokken richting een akkoord uit de weg te ruimen dankzij ‘flexibele solidariteit’. Voorwaarde voor de AIV daarbij is dat de geleverde solidariteitsinspanning ten gunste van buitengrenslanden zichtbare handelingen betreft (en niet enkel financiële steun) én getuigt van inhoudelijke solidariteit met vluchtelingen en/of derde landen (en zich dus niet beperkt tot steun aan bijvoorbeeld terugkeerbeleid of grensbewaking). Naar het oordeel van de AIV is een inperking van ‘Schengen’ geen goed drukmiddel om de asielimpasse te doorbreken: de politieke en economische kosten zijn onevenredig hoog. Wat betreft het externe akkoord meent de AIV dat de afspraken moeten zijn gekaderd in een brede, omvattende samenwerking. Daarvan moet sociaaleconomische ontwikkeling, inclusief instrumenten van handelsbeleid, deel uitmaken, maar ook gezamenlijke sturing op migratie en wegen voor legale migratie. De Commissievoorstellen zijn op dit punt weinig uitgewerkt; mede daarom ligt juist hier naar het oordeel van de AIV een rol voor Nederland om te zorgen dat dit externe onderdeel in de discussies over de hervorming van het Europese asielbeleid de prioriteit krijgt die het verdient. In de conclusies en aanbevelingen werkt de AIV dit nader uit, met vijf aanbevelingen die het interne akkoord betreffen en vijf aanbevelingen die het externe akkoord aangaan. Zonder extern akkoord zal geen intern akkoord tot stand kunnen komen. Alleen met tastbare en gelijktijdige vooruitgang op beide terreinen kunnen Nederland en de andere leden van de Europese Unie hun handelingsvermogen op het gemeenschappelijk asielbeleid herwinnen en dit toekomstbestendig vormgeven.